La gran crisis que acabamos de padecer, junto a una cierta inestabilidad institucional y el incumplimiento de los objetivos de reducción del déficit que, en buena parte se achaca a las comunidades autónomas, vuelve a dar intensidad al debate en torno su financiación, responsables de la prestación de importantes servicios propios del Estado del Bienestar. La sostenibilidad de esos servicios públicos es hoy una preocupación compartida por ciudadanos y gestores políticos.

El sistema de financiación autonómica, que en su última versión data de 2009, ha de ser revisado principalmente por dos motivos: primero, porque la financiación de los servicios transferidos a estos entes, en general, parece insuficiente; y segundo, por la excesiva desigualdad en la financiación per cápita entre CC.AA., no solo como consecuencia del sistema foral, sino también por la que se produce entre CC.AA. de régimen común.

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Creemos que habrá que volver a hablar de varios temas: de los recursos del sistema para que cumpla con el principio de suficiencia y, por lo tanto, de los tributos cedidos, algunos de los cuales tienen una regulación obsoleta; de la corresponsabilidad fiscal; de la nivelación entre Comunidades; y de la interpretación de la solidaridad. Asimismo, creemos que merece la pena reflexionar sobre el modelo de agencias tributarias que queremos y discutir los papeles del Consejo de Política Fiscal y Financiera y del propio Senado.

Antonio Pérez Rovira, miembro de la Junta de Gobierno del Colegio de Economistas de Alicante y presidente de la Comisión de Economistas Asesores Fiscales

Por todo ello, el Consejo General de Economistas ha elaborado un estudio sobre la reforma de la financiación autonómica, con la intención de contribuir a la reflexión y al debate que toda sociedad democrática debe llevar a cabo ante un problema que precisa ser resuelto, aun sabiendo que –al igual que ocurre en los países federales– no existe una solución definitiva y atemporal. Las sucesivas adaptaciones y correcciones serán necesarias e inevitables, lo que requerirá un marco institucional apropiado.

Principales problemas del actual Sistema de Financiación

– La reforma del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común realizada en el año 2009 tuvo dos objetivos fundamentales: garantizar la suficiencia financiera y la igualdad de recursos para la financiación de los servicios públicos básicos.

– El primer objetivo se ha visto lastrado por la crisis económica y su incidencia en la recaudación tributaria, que ha colaborado en buena medida al incumplimiento de los objetivos de déficit y al incremento de deuda pública. En este sentido, uno de los principales problemas de la reforma reside en la diferente situación económica del país entre el año base de negociación, 2007, y el año 2009, en el que el acuerdo se puso en práctica.

– En términos de equidad, no se han conseguido resolver los problemas que se atribuían al modelo anterior. La pauta redistributiva provocada por la aplicación del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF) se ve desvirtuada cuando se adicionan los recursos procedentes del Fondo de Suficiencia Global (FSG) y de los Fondos de Convergencia (FCV) (Vilalta, 2015). Estos mecanismos provocan un reparto final de recursos difícil de explicar en términos de equidad y contribuyen a mantener unas diferencias de recursos entre comunidades que no se corresponden con sus necesidades de gasto; tampoco se han resuelto los problemas de falta de ordinalidad de los sistemas anteriores, lo que provoca un reparto arbitrario de recursos (De la Fuente, 2013; Lago y Martínez-Vázquez, 2015).

– Finalmente, en términos de autonomía y corresponsabilidad fiscal, el cambio de modelo supuso que ganaran peso los recursos procedentes de los tributos cedidos frente a las transferencias del Estado. Sin embargo, las competencias normativas de las CC.AA. en este ámbito no experimentaron cambios significativos en relación con el sistema anterior de financiación y, además, que el 75 % de los recursos tributarios de las mismas pasen a engrosar el FGSPF, lastra de manera importantísima la corresponsabilidad.

– Otro grave problema del sistema es la asimetría, y no solo por la que se produce respecto a los territorios forales, sino también la que se manifiesta entre las comunidades uniprovinciales, que han absorbido las haciendas y competencias de las diputaciones forales, al contrario de las otras autonomías, en las que se mantienen las competencias propias de las provincias. Asimismo, Canarias, Ceuta y Melilla no forman parte del territorio aduanero de la UE y tienen su sistema propio de imposición indirecta distinto al armonizado en el territorio de aplicación del IVA.

– Por otra parte, mientras nuestro sistema tributario se ha reformado en varias legislaturas en lo que respecta al IRPF y al Impuesto sobre Sociedades, los tributos íntimamente ligados a la financiación autonómica como Sucesiones y Donaciones, Patrimonio o Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados solo han tenido algún mínimo retoque, habiendo quedado un tanto obsoletos.

– Asimismo, el funcionamiento del sistema se ha vuelto excesivamente complejo, lo que le resta transparencia y con unos resultados en torno a los cuales ha ido disminuyendo el consenso.

Propuestas de reforma del Sistema de Financiación

– En primer lugar, parece necesario definir el nivel de gasto necesario para atender los servicios transferidos, teniendo en cuenta las peculiaridades de cada territorio, tales como la demografía o la geografía, atendiendo especialmente al envejecimiento de la población y contemplando la dispersión de la misma, factores que influyen directamente en la demanda y en el coste de los servicios.

– Por lo tanto, la reforma ha de partir de un acuerdo acerca de cuál ha de ser el volumen total de recursos que el Estado está dispuesto a poner a disposición del sistema pero teniendo en cuenta que, como todo parece indicar, deberá inyectar más recursos porque, desde la última reforma del sistema, el gasto sanitario ha aumentado, entre otros factores, por el incremento de la demanda debido al envejecimiento de la población y a la creciente sofisticación de la medicina y también ha aumentado, aunque en menor medida, el gasto en educación.

– Asimismo, habrá que cuantificar el volumen de recursos tributarios que puede obtener cada comunidad autónoma de los tributos cedidos, a igualdad de esfuerzo fiscal, según el índice de riqueza y grado de desarrollo de cada una de ellas. Para ello hemos de ser realistas, trabajando con los datos que tenemos en estos momentos cuando aún estamos saliendo de una profunda crisis económica y, en consecuencia, recaudatoria. No se puede perder de vista que esta situación ha tenido especial incidencia en los tributos ligados a la financiación autonómica que, muchos de ellos, son dependientes patológicamente del sector inmobiliario.

– En cuanto a los tributos, seguramente habrá que revisar la cesta de los mismos y acometer las reformas técnicas tantas veces aplazadas, planteándonos si un gravamen como el de Actos Jurídicos Documentados, por ejemplo, tiene mucho sentido en una economía desarrollada como la nuestra, si el Impuesto sobre el Patrimonio o el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones no habrá que redefinirlos en el marco de la tributación sobre la riqueza, sin que pueda ser ajeno a lo anterior el IBI –que no deja de ser un impuesto sobre la riqueza inmobiliaria– o el IRPF –que grava en algún caso rentas estimadas, lo que en definitiva constituye otro gravamen sobre la riqueza–. Además, la reforma de la financiación autonómica quedará incompleta si no va acompañada de la revisión de la financiación local.

– Asimismo, será preciso redefinir la capacidad normativa de las CC.AA. en los distintos tributos cedidos, en aras de preservar el principio de corresponsabilidad fiscal, sin que ello produzca desigualdades radicales de tributación en función de la residencia. En este campo también sería conveniente que el Estado diera un marco normativo común a las principales figuras de la tributación medioambiental, las cuales están copadas ahora mismo por tributos propios, con hechos imponibles similares y, sin embargo, con una regulación bastante diferente en unas u otras comunidades. Con ello se unificaría la regulación de los elementos esenciales de estos tributos aunque se cediera totalmente la recaudación a las autonomías y se otorgara a estas ciertas competencias normativas.

– Para que se pueda hacer una correcta distribución de los recursos tributarios obtenidos por las CC.AA. y de los aportados por el Estado central, será preciso revisar el concepto de población ajustada del modelo actual, que no responde a un estudio riguroso de necesidades, como se ha realizado en algunos países, para que se refleje mejor el principio de necesidad. Se trataría de ajustar la población teniendo en cuenta a colectivos que requieren mayor gasto educativo, como los jóvenes en edad escolar, o más gasto sanitario, como los mayores, corrigiendo por superficie y dispersión, pero sin tener en cuenta factores como la congestió n o el diferencial de costes por el IPC regional. Con un estudio riguroso de esta variable ya se podrían mejorar algunas deficiencias de la distribución que se aplica.

– Naturalmente, en cuanto al cumplimiento del principio de solidaridad, algunas CC.AA. tendrán que poner parte de esos recursos a disposición del sistema para redistribuirlos a las CC.AA. deficitarias y, probablemente, el Estado también deberá aportar recursos a los fondos de compensación entre comunidades. Estos mecanismos de nivelación deberían ser lo más sencillos posibles para que el sistema sea transparente y se debería intentar respetar el principio de ordinalidad. Una posibilidad sería modificar los porcentajes de distribución de los tributos autonómicos. Si en estos momentos, cada comunidad autónoma solo retiene para sí el 25 % de estos tributos, aportando el 75 % al FGSPF, se podría estudiar la posibilidad de incrementar, por ejemplo, hasta un 40 % lo que se reservan para financiar sus gastos, disminuyendo la aportación al FGSPF hasta un 60 %, debiendo incrementar el Estado su aportación de recursos adicionales para poder garantizar los servicios públicos fundamentales. Esta aportación de recursos adicionales quedaría compensada, en parte, con la eliminación de los fondos de suficiencia y de convergencia. Con ello se conseguiría un sistema más simple y, por lo tanto, más transparente (un solo fondo repartido en función de una sola variable, la población ajustada).

– Todo esto debería venir acompañado de una regulación positiva del principio de lealtad institucional para que el mismo no quede en una declaración de intenciones y se supere su existencia como mero principio retórico. Ello se podría llevar a cabo estipulando que cada norma autonómica que pueda incidir en el gasto público o en los ingresos tributarios sea objeto de medición, toma en consideración, publicación de impactos y compensación en su caso.