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Recursos contra el impuesto sobre la producción de electricidad, ¿otro ‘céntimo sanitario’?

Counsel del departamento de Derecho Tributario en Valencia, de Garrigues Abogados & Asesores Tributarios 

2014-abril-opi-garrigues-Javier-calatayudLa Directiva 92/12/CEE, sustituida por la 2008/118/CE, fijó las reglas para el establecimiento de impuestos especiales en la Unión Europea, que no impiden la implantación de impuestos indirectos distintos de los armonizados, siempre y cuando persigan una finalidad específica y respeten las normas para la determinación de base imponible, la liquidación, el devengo y el control del impuesto en relación con los impuestos especiales o con el IVA.

En este contexto, España aprobó el Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (céntimo sanitario), formalmente destinado a financiar las nuevas competencias transferidas a las Comunidades Autónomas en materia sanitaria, y que estuvo en vigor entre el 1 de enero de 2002 y el 1 de enero de 2013, fecha en la que se integró en el impuesto especial sobre los hidrocarburos.

Fue la propia Comisión Europea quien, en 2008, ya cuestionó su conformidad al ordenamiento comunitario, mediante la apertura de un procedimiento de infracción contra España aunque, por una vez, la justicia ha sido más rápida que el Ejecutivo comunitario y, de entre los muchos recursos individuales planteados contra las autoliquidaciones del Impuesto, uno llevó al TSJ de Cataluña a elevar una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, dando lugar al caso de Transportes Jordi Besora, en el que, en Sentencia de fecha 27 de febrero de 2014, el Tribunal considera que tal impuesto carece de finalidad específica en el sentido de la Directiva, al resultar ésta exclusivamente presupuestaria.

La sentencia permite ahora, a quienes soportaron la repercusión del impuesto, recuperar el ‘céntimo sanitario’ pagado durante los años 2010 a 2012 (periodo no afectado por la prescripción), a través de un procedimiento tributario ordinario de rectificación de autoliquidaciones, habiendo habilitado la Agencia Tributaria desde mediados de marzo un procedimiento para la tramitación telemática de las devoluciones.

Más complicada resultará la recuperación de los importes pagados durante los años prescritos (2002 a 2009), respecto a los cuales la vía a seguir consistiría en un procedimiento especial de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, a promover en el plazo de un año desde la publicación de la Sentencia, con previsible desestimación en vía administrativa, ante la que habría que interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo.

Este feliz desenlace para los recurrentes del ‘céntimo sanitario’ establece un interesante precedente para la impugnación de recientes figuras impositivas creadas bajo supuestos fines extrafiscales o medioambientales.

Nos referimos al Impuesto sobre el Valor de la Producción de Energía Eléctrica (IVPEE), introducido por la Ley 15/2012, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, “tributo de carácter directo y naturaleza real, que grava la realización de actividades de producción e incorporación al sistema eléctrico de energía eléctrica, medida en barras de central”, a un tipo de gravamen del 7% lineal y que afecta, especialmente, a empresas que invirtieron en energías renovables (fotovoltaica, cogeneración, eólica), que ven con ello mermados sustancialmente sus resultados.

En cuanto a la razón de ser de este nuevo impuesto, la exposición de motivos de la norma señala que “tiene como objetivo armonizar nuestro sistema fiscal con un uso más eficiente y respetuoso con el medioambiente y la sostenibilidad, valores que inspiran esta reforma de la fiscalidad y, como tal, en línea con los principios básicos que rigen la política fiscal, energética, y por supuesto ambiental de la Unión Europea”.

Pero de manera similar a lo que sucedió con el ‘céntimo sanitario’, bajo la justificación general ofrecida por el legislador (impuesto medioambiental), la finalidad real del IVPEE sería estrictamente recaudatoria en relación con el problema del “déficit tarifario”.

El Consejo de Ministros anunciaba el 14 de septiembre de 2012, “la remisión a las Cortes Generales del Proyecto de Ley de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, que trata de hacer frente al problema más importante que tiene actualmente el sector eléctrico en España: lo que se conoce como déficit tarifario”.

Y durante la tramitación parlamentaria de la Ley, el Diario de Sesiones del Congreso del 30 de octubre de 2012, recoge la intervención del Ministro de Industria en los siguientes términos: “Como ven, este es un proyecto de medidas fiscales que tiene como objetivo obtener ingresos necesarios para que, a partir del principio de la sostenibilidad medioambiental y financiera del sistema, una parte –no todo- del déficit de tarifa previsto para 2013, pueda ser financiado con cargo a estos ingresos”.

Además, el IVPEE podría estar vulnerando principios constitucionales que rigen el sistema impositivo, así como el Derecho de la Unión Europea, que prohíbe la creación de tributos indirectos sobre productos energéticos (entre ellos, la electricidad), salvo que tengan una finalidad específica (Directiva 2003/96/CE), aunque en este caso nuestro legislador ha pretendido eludir esta restricción, calificando el impuesto como directo.

Desde su aprobación, han sido varias las iniciativas llevadas a cabo en contra del establecimiento del IVPEE.

Así, el Tribunal Constitucional admitió a trámite (BOE de 13 de mayo de 2013) un recurso de inconstitucionalidad planteado por la Junta de Andalucía contra diversos preceptos de la Ley 15/2012 relativos al IVPEE (hecho imponible, contribuyentes y tipo de gravamen), por considerar que vulneran los artículos 9.3 y 86 de la Constitución.

Además, existen diversos recursos contencioso-administrativos interpuestos por particulares, en los que se cuestiona la legalidad de los reglamentos de desarrollo y, con ellos, de los actos de liquidación tributarios que de ellos deriven; en concreto, los recursos 286/2013 y 295/2013, seguidos ante la Audiencia Nacional, contra la Orden por la que se aprueba el modelo 583 de autoliquidación del IVPEE.

La propia Comisión Europea, a través de la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo, parece haber admitido a trámite una petición cursada por la “Plataforma por un Nuevo Modelo Energético”, en relación con la legalidad del gravamen del 7% a la producción de energía eléctrica, habiendo enviado el expediente a la Comisión de Medio Ambiente del Parlamento Europeo para su examen.

Por último, el “Informe de la Comisión de Expertos para la reforma del sistema tributario español” (Informe Lagares), presentado el pasado 13 de marzo al Consejo de Ministros para su estudio, señala en relación con el IVPEE que “no se trata de un impuesto medioambiental” y que “la finalidad de este impuesto es que la financiación del llamado déficit tarifario recaiga sobre los productores de energía eléctrica, con independencia de que la fuente de producción sea más o menos contaminante”, concluyendo que “se configura como un instrumento meramente recaudatorio”.

En caso de éxito de alguno de los recursos particulares ya promovidos contra la aplicación del IVPEE, la devolución del impuesto del 7% ingresado estaría limitada a priori, como en el precedente del ‘céntimo sanitario’, al plazo de cuatro años de prescripción, por lo que, previéndose un largo periplo judicial hasta obtener una eventual anulación de la norma, resultaría recomendable el inicio de procedimientos de rectificación de autoliquidación para interrumpir la prescripción y, en definitiva, no limitar los efectos temporales de la devolución.

www.garrigues.com

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