Estabilidad presupuestaria y tutela judicial efectiva

Abogado de Uría Menéndez  Área de Derecho Público y Medioambiente

La crisis fiscal que atenaza el funcionamiento de las Administraciones Públicas españolas ha generado en estos últimos años numerosos sinsabores a sus proveedores de obras y servicios. El déficit de caja existente no ha permitido atender el pago de sus obligaciones financieras, ha elevado su deuda comercial, dificultado el servicio de la deuda y abocado a las Administraciones y a sus proveedores a una situación límite, que ha requerido la puesta en marcha de diversos mecanismos extraordinarios de pago y líneas de liquidez, a cambio de una exigente condicionalidad fiscal y financiera.

En paralelo a la implementación de estos mecanismos, los últimos años han sido también testigo de una mayor litigiosidad ante las Administraciones. Frente al “laissez faire, laissez passer” de otros momentos, un cada vez mayor número de empresarios demandan hoy en sede judicial el cumplimiento de las obligaciones financieras contraídas por las Administraciones, para obtener condenas firmes cuya ejecución garantice la efectividad de sus derechos de cobro.

Una intensa actividad legislativa impulsada por el Estado constituye el tercer pilar que soporta el escenario de nuestro análisis. En efecto, la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la legislación de lucha contra la morosidad en el sector público, las recientes normativas sobre factura electrónica y transparencia, o, en el específico ámbito local, la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, constituyen claros ejemplos de la voluntad de conformar un nuevo marco legal en torno a la reforma del artículo 135 de la Constitución, que, en su nueva redacción dada en 2011, consagró la estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las actuaciones de todas las Administraciones Públicas.

Estabilidad presupuestaria

Esta estabilidad se fundamenta en la proclamación constitucional de la “prioridad absoluta” del abono de “los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones”, que “se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos”.

La reforma confiere rango constitucional al concepto hacendístico de créditos para gastos de reconocimiento preceptivo en lo atinente al servicio de la deuda. Este concepto permite la atención de gastos devengados por diversas causas —entre los que se incluyen, por ejemplo, los gastos derivados del cumplimiento de sentencias judiciales firmes—, sin necesidad de disponer de crédito presupuestario específico o suficiente, excepcionando el preceptivo origen presupuestario de las obligaciones de la Hacienda Pública y el carácter limitativo de sus créditos, principios clásicos de nuestra legislación presupuestaria.

Las leyes anuales de presupuestos de la Generalitat Valenciana han incorporado desde 1984 la aplicación de este concepto presupuestario, tanto al pago de la deuda pública, como de determinada deuda comercial de la Generalitat.

En una fase inicial, que se extiende hasta el año 2000, la aplicación del concepto requería la aprobación de una modificación presupuestaria, en la que previamente quedaran identificados los recursos que habían de financiar los gastos que dicha modificación amparaba.

A partir de esta última fecha, y con la reforma introducida en la correspondiente Ley de Presupuestos, los requisitos se relajan para definir un modelo en el que se prescinde de la aprobación previa de la modificación presupuestaria y la identificación de los recursos que van a financiar los gastos, y del que el artículo 17 de la vigente Ley de Presupuestos representa un claro ejemplo.

La especialidad y relevancia de los gastos que incluye el citado precepto, justifican la excepción a la regla contable, que impide a las Administraciones Públicas asumir obligaciones económicas y atender su pago sin consignación presupuestaria previa.

En estos limitados casos, los centros gestores pueden contraer obligaciones sin necesidad de disponer de crédito presupuestario suficiente, la Intervención puede contabilizar de conformidad dichos gastos y la Tesorería puede librar los pagos correspondientes.

Será responsabilidad del titular del Departamento de Hacienda adoptar a posteriori (y en todo caso, antes de finalizar el ejercicio), las medidas presupuestarias necesarias para dotar los gastos derivados del cumplimiento de dichas obligaciones, hasta una suma igual a las obligaciones cuyo reconocimiento sea preceptivo.

La práctica procesal nos ha llevado a conocer la posición mantenida por la Administración ante la demanda de aplicación de dichas previsiones. 

A favor del acreedor

Desde esas instancias se ha pretendido argumentar su inaplicación por resultar contraria a la estabilidad presupuestaria, a la que quedaría obligada la Administración por mandato constitucional. La realidad es justo la contraria. La estabilidad presupuestaria no juega en contra del interés del acreedor, sino a su favor. Y es que, si algo se infiere con nitidez y sin margen para la duda del artículo 135 de la Constitución y de la legislación que lo desarrolla, es el compromiso ineluctable de las Administraciones, de abonar su deuda en los términos y plazos debidos, incluso sin existir crédito presupuestario específicamente habilitado para ello.

Esta noción de disciplina presupuestaria encaja perfectamente con la ejecución (forzosa, si es necesario) de las sentencias judiciales firmes, que condenan a la Administración a abonar una deuda impagada y con el tratamiento presupuestario que la legislación de presupuestos confiere a los que se definen como créditos para gastos de reconocimiento preceptivo. Pretender que el requerimiento judicial de un pago derivado del cumplimiento de una sentencia judicial firme no surta efecto hasta que se habiliten las correspondientes partidas presupuestarias, sería convertir la garantía constitucional a la tutela judicial efectiva en mero papel mojado.

Es de dicho incumplimiento de donde se deriva la responsabilidad personal que puede alcanzar al gestor público, que queda perfectamente identificado como aquel titular del órgano competente y, por tanto, responsable de dar debido cumplimiento al contenido del fallo, ora ordenando el pago, ora librándolo como titular del Tesoro.

Nuestros Tribunales son cada vez menos reacios a trascender de la responsabilidad del ente u órgano a la responsabilidad personal de su titular. La extensión de estos pronunciamientos, junto con un marco legal cada vez más estricto, debiera abocar al fin de las conductas diletantes en el cumplimiento de las obligaciones financieras de las Administraciones y, con él, al cese del mecanismo de recurso a la financiación con cargo a los proveedores.

Y es que en nuestro país parece que sigue rigiendo la máxima aquella de que la letra con sangre entra. Sobre todo, si alcanza el bolsillo propio.