Santiago Lago, Universidad de Santiago de Compostela: "Los recursos públicos deben gastarse con rigor empresarial"

Santiago Lago Peñas, catedrático de Hacienda Pública en la Universidad de Santiago de Compostela (España) y consejero independiente del ICO, es director de IDEAGOV e Investigador Senior de Funcas. Además, ha trabajado como experto para el Banco Mundial, la Comisión Europea, el Banco Interamericano de Desarrollo, la OCDE, el Foro de Federaciones y la Asamblea de las Regiones Europeas. También es Académico de Número de la Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras de España, miembro del Comité de Expertos sobre Federalismo Fiscal Español (2017) y del Comité de Expertos sobre la Reforma del Sistema Tributario Español (2021-2022).

– El debate sobre la financiación autonómica ha vuelto al primer plano. Desde un punto de vista económico, ¿qué elementos del actual modelo muestran mayor agotamiento?

El sistema arrastra algunos problemas, ya bien identificados en el Libro Blanco de 2017. En particular, se trata de un modelo opaco, que dificulta su comprensión por los ciudadanos; genera resultados distributivos arbitrarios, con comunidades muy lejos por arriba o por debajo de la pauta que definen los llamados «habitantes ajustados»; plantea problemas de insuficiencia en coyunturas adversas; y la lentitud con que la recaudación real y las decisiones de política tributaria de las autonomías se traslada a las comunidades provoca efectos perniciosos.

– Uno de los ejes del nuevo planteamiento es aumentar la cesión de grandes figuras tributarias como el IRPF y el IVA. ¿Qué ventajas y riesgos tiene, en términos de corresponsabilidad fiscal, una mayor cesión de impuestos a las comunidades autónomas?

En el IRPF, el aumento es menor (del 50% al 55%) y así debe ser, porque España ya es uno de los países del mundo en el que este tributo está más descentralizado.

Todos los Estados federales de referencia entienden que es fundamental que el gobierno central mantenga poder en la esfera del IRPF. En todo caso, sería más importante que se cambie también el sistema de retenciones para hacerlo simétrico en el tramo estatal y el autonómico.

En el caso del IVA y de los impuestos especiales, creo que falta apostar de una vez por los tramos colegiados: que colectivamente las CC.AA. puedan decidir subir o bajar tipos en la parte que les corresponde. Los cambios que se plantean son muy poco relevantes desde el punto de vista de la corresponsabilidad fiscal.

Mismo rigor que una empresa

– ¿Hasta qué punto una mayor capacidad normativa y recaudatoria puede mejorar la eficiencia del gasto público autonómico?

Lo verdaderamente importante para la eficiencia del gasto público autonómico es aplicar la revolución pendiente en el ámbito de la evaluación de las políticas públicas. Los recursos públicos tienen que ser gastados e invertidos con el mismo rigor que aplica una empresa a la hora de tomar sus decisiones. En el primer caso se trata de maximizar la rentabilidad social y en el segundo la privada. Pero el enfoque no debería ser muy diferente.

– Desde su punto de vista, ¿cómo debería equilibrarse un sistema de financiación entre suficiencia financiera y equidad territorial?

A mi me gustaría ver un sistema en el que todos reciben lo mismo por habitante ajustado en el año inicial de cada sistema. Pero esta es una decisión fundamentalmente política y no técnica, con soluciones diferentes como optar por el criterio de ordinalidad.

Por su parte, me gustaría que todo el IVA y los impuestos especiales en manos autonómicas pudieran ser objeto de decisiones colegiadas sobre tipos impositivos, tanto al alza como a la baja. Porque no hay que olvidar que las reglas de armonización tributaria excluyen la posibilidad de autonomías individuales con tipos diferenciados entre regiones, salvo excepciones como las regiones ultraperiféricas; en el caso español, Canarias. El IVA colegiado es la alternativa realista.

Suelos de tributación

– Algunos diseños del modelo parecen penalizar a las comunidades autónomas que optan por bajar impuestos. ¿Qué efectos económicos generan estos incentivos sobre la competencia fiscal entre territorios?

Creo que este es un debate mal enfocado. Primero, hay que tener en cuenta que existen impuestos que son malos candidatos para su descentralización, porque generan distorsiones y competencia fiscal nociva. En esta categoría está el impuesto sobre sociedades y los impuestos personales sobre la riqueza, que son los que están generando más polémica en estos momentos.

Segundo, si se opta por descentralizarlos, hay que fijar suelos de tributación. Ya lo hicimos en los años noventa del siglo pasado. Es una solución técnicamente superior a crear un nuevo impuesto central.

– ¿Puede un sistema de financiación mal diseñado acabar desincentivando el crecimiento económico regional o la atracción de inversión?

Este es un resultado que se deriva habitualmente de los modelos teóricos, pero es verdad que no tiene un respaldo empírico muy robusto. En todo caso, los incentivos importan a la hora de tomar decisiones. Si queremos que aumente la probabilidad de que los gobiernos tomen decisiones realmente positivas para el bienestar social, las instituciones y reglas importan, porque definen los incentivos.

¿Cómo se evalúa la eficiencia del gasto autonómico?

– En términos de estabilidad presupuestaria, ¿qué papel debería jugar el sistema de nivelación para evitar desequilibrios estructurales entre comunidades?

Es importante que no genere situaciones de infrafinanciación como las que han padecido la Comunidad Valenciana, Murcia o Castilla-La Mancha.
El principal factor explicativo de sus incumplimientos fiscales en el pasado es que han estado significativamente por debajo de los recursos que el sistema debería proporcionales atendiendo a sus poblaciones ajustadas.

– Más allá de la distribución de recursos, ¿cree que el debate debería centrarse también en cómo se mide y evalúa la eficiencia del gasto autonómico?

Sin ninguna duda. Es una asignatura pendiente en España. La meta no puede ser simplemente aumentar el presupuesto y gastar más. Debería ser el cumplimiento de objetivos de bienestar social, impulso a la actividad económica, sostenibilidad, etc. A veces para conseguirlo hay que gastar más, pero en otras ocasiones lo verdaderamente relevante es reformular las políticas públicas correspondientes.

– El modelo de financiación autonómica propuesto por el Gobierno entraría en vigor en 2027 y serviría para cinco años. ¿Qué indicadores económicos serían clave para valorar si el modelo de financiación funciona correctamente a medio y largo plazo?

Yo creo que lo que hay que hacer son evaluaciones periódicas en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) para detectar los problemas y pensar en las soluciones. Es lógico que cada cierto tiempo haya que ajustar.

Lo que necesitamos es que el CPFF tenga los recursos y el respaldo político para hacer esos informes de forma rigurosa.

Excelente sistema financiero privado

– Como consejero independiente del ICO, ¿cómo valora el papel de esta institución en la corrección de fallos de mercado y en el apoyo a la financiación empresarial en España?

En España contamos con un excelente sistema financiero privado. Pero sabemos que hay operaciones y clientes que no encuentran el apoyo necesario, por motivos diferentes que podemos englobarlos en ese concepto amplio de «fallos de mercado».

En el pasado, el ICO ha desempeñado un papel fundamental en situaciones de crisis (basta recordar la pandemia) y en ámbitos concretos como la internacionalización o la vivienda. Muchas veces, acompañando a los bancos privados. Ahora se trata de que el ICO sea una herramienta igualmente valiosa en coyunturas ordinarias, priorizando ámbitos que requieren de esfuerzos inversores especialmente intensos (activos intangibles, vivienda, internacionalización…) y reforzando la operativa directa a través de plataformas digitales.

El salto en la capitalización del ICO que veremos en 2026 marcará un antes y un después. Es un momento muy ilusionante, en una entidad que cuenta con un magnífico equipo humano y un presidente entusiasta que está impulsando y pilotando ese cambio.