G. Orón (UJI): “Un Real Decreto podría fijar que los remanentes generen crédito en el presupuesto del año siguiente”

El texto que debería convalidar el Congreso podría decir: los ayuntamientos podrán generar crédito en el presupuesto con la utilización del remanente del año anterior, que es lo que hacen los organismos autónomos, como las universidades

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La ministra de Hacienda, Mª Jesús Montero el día en el que el Congreso tumbó su Real Decreto sobre remanentes

Para tratar de buscar una solución a los remanentes municipales, tras el rechazo del Congreso al texto aprobado por el Gobierno, el presidente de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), el socialista Abel Caballero, ha convocado una reunión de la Junta de Portavoces para este lunes en la que estarán presentes varios regidores de los partidos que se han opuesto al decreto.

En ella, ha afirmado que planteará algunas “ideas” y escuchará a la oposición para “ver lo que se puede hacer”, si bien ha aclarado que se “parte de cero”.

El alcalde de Zaragoza, Jorge Azcón, que representa a los del PP, ha revelado que planteará que se vuelva al punto de partida aceptado por todos en la FEMP.

Este documento inicial establecía un fondo incondicional de 5.000 millones de euros no condicionado a la cesión de los remanentes municipales, cifrados en unos 15.000 millones y que no se han podido usar hasta ahora para evitar incurrir en déficit, como obliga la Ley de Estabilidad Presupuestaria.

Economía 3 habla de futuribles escenarios con Germán Orón, catedrático de Derecho Financiero y Tributario (desde 2000 en la UJI, y desde 1996 en la Universidad de La Rioja). Licenciado (1982) y Doctor (1988) en Derecho por la Universitat de València, en ambos casos con premio extraordinario, cuenta con numerosas publicaciones en el ámbito de las Haciendas locales y del derecho presupuestario y de los gastos públicos.

– ¿Varias formaciones políticas han pedido estos días la modificación e incluso derogación del artículo 135 así como de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, lo ve factible?

– El artículo 135 de la Constitución se reformó el 27 de septiembre de 2011, siendo esta la segunda reforma que se ha realizado hasta la fecha desde la aprobación de la Constitución en 1978.

En concreto, el artículo 135.2 fija que “las entidades locales deberán presentar equilibrio presupuestario”, lo que impide que los ayuntamientos puedan hacer uso del remanente acumulado en ejercicios anteriores, ya que, al no contar con una partida de ingreso equivalente, de hacerlo romperían el equilibrio presupuestario e incurrirían en déficit.

Una reforma que no estuvo exenta de polémica, ya que desde el principio, algunos grupos políticos que antes no tenían representación parlamentaria y ahora sí, estuvieron en contra. Pero modificar la Constitución no es nada sencillo y más sabiendo la composición actual de las Cámaras, con lo cual esa opción entiendo que no procede planteársela.

Modificar la Ley de Estabilidad Presupuestaria es posible pero nada fácil tampoco, es una Ley Orgánica que requiere la mayoría absoluta y si tenemos en cuenta que no habido ni mayoría simple para aprobar este texto, hablamos de que debe existir mucha negociación y buscar los acuerdos necesarios para llegar a ese resultado.

La tendencia que rige también desde Europa es reducir en la medida de lo posible el endeudamiento de los entes públicos, y esto sería lo aconsejable también para los ayuntamientos, porque recordemos que ese superávit sí se puede utilizar para amortizar la deuda que tienen contraída  y algunos consistorios, los que cumplen unos requisitos, sí pueden destinar esos ahorros a determinadas inversiones, que legalmente se califican de financieramente sostenibles.

– Muchos ciudadanos no entienden por qué no se pueden gastar esos ahorros en lo que los Ayuntamientos consideren…

– El problema es que el funcionamiento de un ente público y de un sujeto privado es distinto, porque los entes públicos obtienen ingresos públicos para gastarlos en fines públicos y si no se los gastan en ese año, esos ahorros continúan en su activo.

Pero para poder gastarlos tiene que haber una ley que autorice a ello, porque la Ley de Estabilidad Presupuestaria no permite a las entidades locales que incrementen el gasto respecto del contemplado en el año anterior –fuera de los márgenes que la propia ley establece–, con lo cual los remanentes no se pueden incorporar como fuente de financiación para nuevos gastos en los años siguientes.

Como las Comunidades Autónomas y el Estado tienen déficit este problema (de remanentes) no lo tienen. En el caso de los ayuntamientos, algunos tienen ahorros y la ley lo que dice es: acabe con las deudas que tiene.

– ¿Y si ya han saldado sus deudas?

– En ese caso, a partir de ahora lo que deberían hacer es bajar la recaudación tributaria y tener unos ingresos públicos inferiores a los que venían teniendo y les generaban ahorros, porque los ingresos públicos son para gastar, para atender fines públicos no para generar ahorros. Deberán hacer unos presupuestos en los que haya adecuación entre ingresos y gastos, sabiendo que si ya no tienen deuda hay unos márgenes que les permiten endeudarse para atender nuevos gastos como pueden ser los de la pandemia.

– Queda claro, pero por no desviarnos del tema, ¿qué soluciones caben en el caso de los remanentes?

– Modificar la Ley de Estabilidad Presupuestaria (Ley Orgánica) solo se puede hacer con una Ley Orgánica posterior.

Interpretar y establecer consecuencias distintas de las ahora existentes en esa Ley, por las circunstancias extraordinarias de urgente necesidad por Decreto Ley se puede hacer. Ahora bien, también existe riesgo de que ese hipotético Decreto Ley en la medida de que pueda suponer una modificación de una Ley Orgánica (algo solo reservado a otra Ley Orgánica, no a los Decretos Leyes) podría tener dudas de inconstitucionalidad.

– ¿Y cómo cabe evitarlas?

– Después de la convalidación de ese hipotético Decreto Ley, con la mayoría suficiente, en la misma tramitación se podría acordar: “Se convalida y que este Decreto Ley se tramite como Ley o Ley Orgánica al ser una materia incluida en una de ella”.

– ¿Y qué podría recoger ese hipotético Real Decreto que podría aprobar el Gobierno y convalidar el Congreso con una solución alternativa?

– Caben distintas alternativas porque por ejemplo el Régimen Presupuestario no está sometido a Ley Orgánica, se regula por leyes ordinarias como la Ley de Haciendas Locales, mientras que fijar los porcentajes de déficit eso sí se ha reservado a Ley Orgánica. Pero el Decreto Ley tiene margen para autorizar que los ayuntamientos puedan utilizar los remanentes o no, es decir para regular materias de ingresos y gastos públicos.

En definitiva, el Gobierno podría aprobar un Decreto Ley –que el Congreso tendría que convalidar– que fijara que sí se pueden utilizar esos remanentes para generar crédito en el presupuesto de los ayuntamientos del año siguiente y de este modo poder consignarlo.

La ley podría decir los ayuntamientos podrán generar crédito en el presupuesto con la utilización del remanente del presupuesto del año anterior, que es por ejemplo lo que hacen los organismos autónomos, como las universidades a las que se les permite que el sobrante de un año se pueda incorporar al presupuesto del año siguiente, generándoles crédito.

– Sería esta una solución: poder aplicar esos remanentes a una generación de crédito nueva para el ejercicio siguiente…

– Exacto, pero a mi juicio deberían establecerse ciertas limitaciones. Si la medida fuera para todos los ayuntamientos que tuvieran remanentes, con independencia de su nivel de endeudamiento, se podría afectar a la estabilidad presupuestaria en aquellas corporaciones locales con un nivel de endeudamiento considerable, con lo cual no debiera establecerse esa posibilidad.

Los ayuntamientos que se beneficiaran de ello deberían cumplir una serie de circunstancias objetivas para poder utilizarlo. Por ejemplo, que cuenten con un nivel de endeudamiento asumible y que en función de los ingresos que tienen puedan ir reduciéndolo de forma paulatina y continuada.

– ¿Alguna otra limitación?

– Creo también que se podría limitar ese nuevo crédito en los términos que se considere, limitando las posibilidades de utilización de esos nuevos remanentes solo para determinados fines, por ejemplo, directamente relacionados con gastos vinculados a la gestión de la pandemia.

Es decir, para que no se les pueda dar a esos remanentes un fin indiferenciado, establecería unos condicionantes de a qué ámbitos se pueden orientar esos recursos.

– ¿Puede haber problemas de inconstitucionalidad en este hipotético ejemplo?

– Como decíamos es una Ley Orgánica la que fija el déficit máximo que pueden tener los entes públicos, un déficit que no se permite a las corporaciones locales, por tanto la regulación del superávit de las entidades locales no entra dentro del ámbito de la Ley Orgánica, con lo cual una ley ordinaria lo puede regular, es decir el decreto ley lo podría regular porque no estaría regulando el déficit sino el superávit.

Por tanto desde ese punto de vista no tendría problemas de inconstitucionalidad si solo se limita a eso; ahora si la norma incidiera en algún aspecto del déficit, sí podría tenerlos al alterar esa Ley Orgánica, y siendo la propia Constitución la que establece que ayuntamientos y diputaciones deben tener un presupuesto equilibrado.

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